Suelo Urbano por Clasificación del Planeamiento

Los datos de la documentación del Plan son criterios formales documentales que “dan” el carácter de urbano en el Plan General Municipal de Ordenación (PGMO), pero la realidad urbanística es a menudo diferente, y los ayuntamientos abusan de este requisito del plan ignorando la realidad “sobre el terreno”. Esto genera numerosos conflictos y procesos contencioso-administrativos.

El Suelo Urbano es una realidad física reglada y vinculante también para la Administración. Por tanto, el planificador debe respetar el suelo que presente los requisitos necesarios exigidos por la normativa para calificarlo de Urbano por la “fuerza normativa de lo fáctico”.

Conflicto Jurisprudencial

Sin embargo, la JURISPRUDENCIA da la razón a la Administración con sentencias que confunden los planos y los hechos, asociando lo “urbano” a lo “reconocido por el plan”, permitiendo la no clasificación de Urbano del suelo ya transformado propiamente. Otras sentencias aceptan la validez de planes que califican de urbano a suelos en estado totalmente rural, solo porque el PGMO los califica así al prever actuaciones futuras de urbanización.

Ante esta situación, la Jurisprudencia establece que si el plan quiere crear suelo urbano, deberá clasificarlo como urbanizable y, una vez urbanizado, adquirirá la naturaleza de URBANO.

Conclusiones sobre la Clasificación Normativa

• El plan debe clasificar el suelo urbano teniendo en cuenta el estado físico.
• Deberá trabajar con criterios urbanísticos.
• Deberá tratar a cada zona particularmente y no trabajar de manera global.
• Si los particulares pretenden urbanizar o edificar en zonas que no permite el PGMO, el Ayuntamiento debe evitarlo.
• Si el Ayuntamiento no impone medidas disciplinarias sobre estas actuaciones ilícitas, una vez prescritas, deberá reconocerse al suelo ya transformado y reflejarlo en el plan.

Suelo Urbano por el Grado de Transformación

Si el suelo está urbanizado (legal o ilegalmente) y tiene todo lo necesario legalmente para ser calificado de Urbano, la ley competente para calificarlo es la “Ley de Suelo o Urbanismo de cada Comunidad Autónoma (CC. AA.)”. Esta especifica los cuatro servicios básicos para considerar a un terreno urbano:

1. Acceso rodado.
2. Abastecimiento de aguas.
3. Evacuación de aguas.
4. Suministro de energía eléctrica.

Regulación de la Implantación de Servicios

Las normativas deberían regular la implantación de servicios, especificando:

• La legitimación para implantarlos.
• Su titularidad, pública o privada, de los servicios.
• Los controles administrativos obligatorios, independientemente de la titularidad del servicio.
• Las condiciones para adaptar las antiguas estructuras a las nuevas tecnologías urbanizadoras.
• Las condiciones para integrar los antiguos servicios privados a la red de dominio público.
• El incumplimiento de los deberes de instalación y mantenimiento de los servicios.

A) Avance de la Tecnología Urbanizadora

Los servicios se implantan a lo largo de los años y conforme a los criterios normativos y arquitectónicos del momento, diferentes a los actuales. Sentencias del Tribunal Supremo (TS) indican que la realidad social del tiempo determina cómo han de ser aplicadas las normas, por lo que considera que no pueden exigirse criterios actuales a servicios implantados antiguamente. Además, la condición de solar solo se adquiere una vez y no puede perderse por la exigencia de nuevas normas con rango de ley o reglamento (como tienen los Planes Municipales).

B) Servicios Privados

Existen infraestructuras de servicios privados, no integrados al dominio público, que se han implantado ilegalmente, pero cuya inspección realizan entidades públicas o particulares. La legislación, jurisprudencia y el planeamiento permiten su uso, por lo que son urbanos. Una instalación privada, aunque construida y gestionada bajo la administración, puede considerarse una infraestructura de la red municipal con el fin de que los terrenos alcancen la clasificación de urbano. Para infraestructuras privadas implantadas ilegalmente, sería necesario que la captación, conducción y tratamiento se realizara por un “gestor” y quedaran sometidas al control de las autoridades; en este caso, se podrían considerar integradas en la infraestructura municipal para calificar al suelo de urbano.

C) Servicios para Crecimientos Previstos

Los servicios tienen que ser suficientes para la edificación existente y prevista en caso de crecimiento urbanístico. Las instalaciones no deben medirse en relación con lo que hay, sino con lo que está planificado que haya en el futuro.

D) Los Servicios No Tienen que Estar Completamente Implantados

No es necesario que todos los servicios estén implantados de forma perfecta y a pleno rendimiento; basta con que estén suficientemente desarrollados y que las obras que falten sean de menor importancia o de simple conexión.

E) Puntos de Entronque o Conexión de Urbanizaciones Exteriores

Disponer de conexión de servicios no puede utilizarse para justificar el carácter “URBANO”, ya que hay asentamientos que toman puntos de entronque exteriores a la zona que abastecen, ejecutados sin atención al asentamiento en cuestión, puesto que sirven a urbanizaciones adyacentes. Sentencias del TS no conceden la clasificación de “Urbano” a zonas que se están aprovechando de los servicios circundantes y periféricos existentes, frutos de anteriores gestiones urbanísticas colindantes.

F) Falacia Argumental “Falta un Servicio”. Contradicción Legislativa

La jurisprudencia considera que la reparación de servicios se hace mediante actuaciones aisladas (no integrales), actuaciones parciales sobre un elemento puntual inexistente, deteriorado o insuficiente, en un escenario urbanizado. España está llena de suelos urbanos incompletos por algún servicio y no por ello dejan de ser urbanos, ya que esto se soluciona mediante actuaciones aisladas. El ayuntamiento es consciente de esto y en casos de masas humanas mantiene la clasificación de Urbano, pero en pequeños asentamientos dispersos, aplica la normativa con rigor y les niega el carácter de urbano. Además, existe el conocido suelo “Urbano No Consolidado” (sin urbanización) que es clasificado de “Urbano” estando pendiente de urbanizar.

G) Excepciones al Reconocimiento del Carácter de Urbano al Suelo que Está Transformado

La Jurisprudencia expone motivos por los cuales el suelo “urbanizado” queda fuera de esta clasificación del suelo URBANO:

• El suelo tiene que reconocerse como urbano por el planeamiento.
• El suelo tiene que ubicarse dentro de la malla urbana, del núcleo de población o de la trama de la ciudad.
• Si se ha urbanizado al margen de la legalidad y no ha prescrito la infracción, el suelo no puede ser urbano.

La Administración suele colaborar activa o pasivamente con el desarrollo de asentamientos ilegales:

• Pasivamente: por el insuficiente o inexistente servicio policial.
• Activamente: con la producción de actos administrativos encaminados a permitir que se ejecute las obras y girar liquidaciones para que los particulares paguen (pero el pago de impuestos o de algún servicio no convierte el suelo en urbano) y a reconocer a los particulares el derecho de ejecutar construcciones, propias del suelo urbano que, por tanto, tiene el reconocimiento de “urbano”.
• Si el planeamiento prevé una remodelación, rehabilitación o mejora urbana o un cambio de modelo, esto suele ir acompañado de cambios de uso.

3. Suelo Urbano por el Criterio de la Localización

A) La Malla Urbana es Urbanización Básica con Vías Perimetrales

La malla urbana es una organización básica constituida por vías perimetrales y unas redes de suministro de agua, energía eléctrica y saneamiento de las que puedan servirse los terrenos. Esta definición está relacionada con la jurisprudencia que quiere evitar los crecimientos lineales en los perímetros exteriores del suelo urbanizado, evitando que los terrenos adyacentes al suelo urbanizado puedan agregarse longitudinalmente al viario, sin desarrollo interior de urbanización, creando capas sucesivas que van extendiendo la malla urbana sin estar sujeta a Planes y sin las garantías administrativas.

B) Los Desarrollos Lineales Parasitarios del Suelo Urbano No son Malla

No es urbano el desarrollo adyacente al viario perimetral del entramado urbano, que toma de este los servicios. Sentencias del TS y algunos textos autonómicos consideran que los servicios de un sector no sirven para clasificar de urbano a los terrenos adyacentes que se nutren parasitariamente de ellos, por situarse en sus bordes perimetrales, con el fin de evitar el crecimiento incontrolado del suelo urbano por la “proximidad de servicios ya establecidos”.

El problema está en distinguir entre un asentamiento lineal y una zona urbanizada, ya que puede que un desarrollo longitudinal se vaya desarrollando transversalmente hasta que no pueda distinguirse de la malla urbana real.

Vías Perimetrales

Son cuando el asentamiento debe estar cerrado en todo su perímetro por la urbanización. Por lo que es importante no negar el carácter de Urbano a un asentamiento solo porque sea lineal, ya que lo distintivo es que sea urbano. Aun así, el Tribunal Supremo establece que no basta con que los servicios estén ahí (no creados para servir a terrenos exteriores al vial), independientemente de que existan desarrollos lineales que se hayan perimetrado de servicios en todos sus lados, que de hecho formarían una “Organización básica constituida por vías perimetrales y unas redes de suministro de agua, energía eléctrica y saneamiento, de los que podrían servirse los terrenos”.

Esto mismo sucede con zonas en las que existan terrenos urbanizados perimetralmente coincidiendo con otros que no cumplen el primer total. Este planteamiento aparta las subzonas urbanizadas de un mismo asentamiento, ya que habría zonas “dentro de la malla urbana” y a otras se les negaría el carácter de urbano. Por tanto, para delimitar el suelo urbano, hay que fijarse en las zonas específicas que cumplen la condición de “Malla Urbana”, excluyendo a los suelos que no cumplen los requisitos.

C) Criterio de Colindancia

El suelo urbano por colindancia no está demasiado legislado, pero sí desarrollado en la jurisprudencia. Las leyes autonómicas se refieren a colindancia como adyacentes a infraestructuras lineales o poligonales. La jurisprudencia establece una serie de criterios de colindancia:

• La colindancia no es embutimiento en la ciudad: Sentencias del TS reconocen que los terrenos urbanos no necesitan estar completamente rodeados de ciudad por todos sus lados (embutidos). El “contacto físico” para considerarse urbano; la Jurisprudencia plantea linderos por puntos cardinales y entiende que cuantos más lados de contacto tenga el asentamiento, más cercano estará a la clase urbana.
• Colindancia por uno o varios lados: La jurisprudencia considera insuficiente la colindancia para clasificar un terreno de Urbano; insiste en la integración en la Malla Urbana, como un asunto de colindancia civil de predios, apartando los factores urbanísticos técnicos que unen y separan las tramas de suelo. Por lo que dos colindancias son un elemento de integración en la malla, que puede provocar paradojas urbanísticas.
• Criterio de Continuidad. La Integración Estratégica: Este criterio aparta la colindancia y tiene en cuenta la continuidad de la trama. No es una observación de la realidad física, sino que profundiza en lo urbanístico (entramado y servicios) más que el criterio de colindancia. “Continuo” es todo lo compuesto por partes unidas entre sí y “unido” en urbanismo no es que “toque”, ya que un viario puede “unir” en una misma urbanización dos zonas físicamente separadas, que si se integran en la malla urbana suficientemente como para participar en sus características formarían parte de la misma.

Las sentencias basadas en la colindancia basan sus apreciaciones en pruebas visuales, fotografías, ignorando los análisis urbanísticos del terreno. Este análisis permite valorar los asentamientos respecto al modelo de crecimiento existente o previsto para la zona y ponderar evoluciones en los años anteriores. Con estos análisis se podrá afirmar si hay “Continuidad urbanística” o “simple Colindancia”.

Mallado para Actividad Propia del Suelo No Urbanizable

La jurisprudencia establece que las mallas creadas para usos propios del suelo no urbanizable no son malla, presente en Leyes Autonómicas, que niegan la condición de “Malla” a asentamientos en torno a infraestructuras de residuos, hidráulicas, elementos de explotación del suelo rural, etc.

Mallado Discrecional. Utilización del Concepto en la Definición

La jurisprudencia que defiende la “Fuerza Normativa de lo Fáctico” es contraria a la que defiende la “Malla Urbana”, que deja “decidir” la malla a voluntad del planificador, pasando de lo fáctico a lo discrecional. Esto no está directamente en las sentencias, sino indirectamente mediante expresiones que no definen lo que es Malla, pero establecen que: “No es Malla Urbana todo lo que está fuera de la Malla Urbana” (colocada discrecionalmente por la administración).

Los Asentamientos Crean su Propia Maya y No Dependen del Mallado Reconocido

La malla urbana es el ámbito de transformación “tradicional” de suelo, reconocido como tal en el Plan. Si no forma parte de esa acotación, no es Malla. El análisis del mallado no puede comparar “Malla aceptada” y “cuestionada”; debe limitarse a comprobar que la zona está conectada y cuenta con los elementos necesarios. Es una tarea de verificación empírica, no de cercanía o roce con el suelo tradicional. El asentamiento no tiene por qué estar unido al núcleo de la población, puede estar fuera y distante del mismo, aislado, y DEBE INTEGRARSE en la propia malla mediante dos elementos:

1. La zona debe tener acceso rodado sin que este proceda de la Malla.
2. La zona debe tener servicios legítimos (públicos o privados) conectados a la red convencional del núcleo de población.

4. El Suelo Urbano No Consolidado

A) Contradicción Legislativa

Suelo urbano es aquel que está urbanizado, por lo que el “Suelo Urbano No Consolidado” es contradictorio, ya que es “Suelo clasificado de Urbano, que precisa de obras integrales de urbanización (viales, suministro de energía, abastecimiento y evacuación de aguas…), sin estar urbanizado, es incomprensible”. Al suelo urbano se le da la categoría de “Urbano” cuando cumple con las obras de abastecimiento de agua de consumo humano y evacuación de aguas negras y pluviales, suministro de energía eléctrica, de pavimento, aceras, etc., además de las dotaciones correspondientes (espacios libres y equipamientos, etc.).

¿Qué obras necesita para ser Urbano No Consolidado?: no se puede saber, hay que estudiar los suelos concretos, ya que la Ley es genérica y abstracta, y no puede aplicarse a las particularidades en todos los casos, pero sí establece unos criterios generales y herramientas interpretativas que permiten acoplar la norma “genérica” a la particularidad de cada uno de los casos.

La configuración legal del Suelo Urbano No Consolidado se da con “el grado mínimo de urbanización que le da al suelo la clase de urbano, pero sin atribuirle la “consolidación”, que solo se consigue cuando se verifica la completa implantación de los elementos de urbanización y sostenibilidad.

B) Delimitación de las Unidades de Actuación de Suelo Urbano No Consolidado en el Plan General

El PGMO identifica y delimita las Unidades de Actuación (UU.AA.) del Suelo Urbano No Consolidado. Por lo tanto, tras aprobarse el PGMO, comienza la “Fase de Gestión Urbanística” de las UU.AA., ordenadas pormenorizadamente. El motivo de que el PGMO establezca estas UU.AA. es que, al ser suelo rodeado de ciudad, el diseño de la UA está comprometido por el entorno existente, por lo que no puede dejarse que los particulares diseñen a voluntad. El PGMO continúa el diseño del entorno urbano, cierra las calles y manzanas de forma coherente para que se mantenga la “composición espacial” del entorno, las calles continúen y permanezcan los usos de intensidad desde el ámbito (cose el roto de la trama urbana) y el paisaje urbano se regenere.

C) Estándares de Suelo Urbano en las Leyes Autonómicas de Suelo

Estas actuaciones transforman el suelo, lo urbanizan e introducen en él habitantes y sus actividades, por lo que se le deberían aplicar los estándares urbanísticos, ya que se generan necesidades de equipamientos y espacios libres. Pero en algunas Leyes Autonómicas no se regulan los Estándares para Suelo Urbano No Consolidado, debido a que en la segunda mitad del siglo XX, los legisladores de urbanismo centraron su atención en el Suelo Urbanizable (el ensanche) por el crecimiento masivo de la ciudad tras la Guerra Civil y la Segunda Guerra Mundial, que produjo una explosión demográfica. En consecuencia a la demanda de suelo, solo se centraron en materia de estándares y dotaciones en el suelo urbanizable.

Esto se suma a que las UU.AA. del PGMO están rodeadas de suelo de ciudad tradicional, carente o deficitario de estándares para zonas verdes y equipamiento, porque este suelo tradicional se creó antes de existir el Derecho Urbanístico y por tanto tampoco existían los Estándares necesarios para garantizar la calidad de vida. En consecuencia, las UU.AA. de Suelo Urbano No Consolidado que sean deficitarias deberían tener más previsiones de estándares que los previstos para el Suelo Urbanizable, pero esto es inexistente ahora en España.